宋神宗即位后,于熙宁二年(1069年)任王安石为参知政事,开始变法。
熙宁二年二月,经神宗与王安石商讨,为实行变法而设立了一个专门机构一一制置三司条例司,负责制定新的财政经济政策,变革旧法,颁行新制,以通天下之利。
熙宁二年七月,制置三司条例司上书宋神宗,认为目前国家财政危机异常严重,而京师的需要和地方上贡情况互不通气,因而六路(江南、荆湖等六路)上贡的地区花大力气、高价钱运输到京师的财物,因京师不需要,往往以半价出售,造成富商大贾囤积居奇、操纵物价的严重情况。因此,制置三司条例司建议实行均输法。即增设发运使一职,总计六路赋税收入情况,并详细了解六路各地区财货的有无、多寡而互相协调。发运使还必须了解京师仓库储存物品情况,从而向各地征取所需物资,以防止商人囤积居奇。宋神宗即任命薛向为发运使。均输法的实行,在“便转输,省劳费,去重敛,宽农民”等方面,收到一定的成效。
