王莽末年,匈奴奴隶主贵族势力重新控制西域后,由于对西域各族的剥削和压迫,又激起各族人民的反抗。如其中的莎车和南道的一些小国就与匈奴对抗,与汉通好。建武十七年(公元41年),莎车王贤派遣使者进贡,要求设置西域都护。光武帝就此事询问大司空窦融,窦融认为贤父子兄弟相约臣服汉朝,精神可嘉,应该加号位以示安抚。于是,刘秀赐西域都护印绶及车旗、锦绣、黄金等给莎车王贤。敦煌太守裴遵表示反对,认为夷狄之国不可给予大权,以免令其它小国失望。刘秀又下诏收回都护印绶,改赐汉大将军印绶。莎车使者很是不满裴遵强迫改换。莎车王贤由此怀恨在心,依然自称西域大都护,并发文书告示西域诸国,强迫诸国服属,又自称为单于。而且更加骄横,重敛赋税,又多次出兵攻打龟兹诸国。西域诸国深受其害,忧惧不安。
建武二十一年(公元45年),车师、鄯善、焉耆等18国都派子弟人侍汉朝,贡献珍宝,请求汉朝派驻西域都护,保护诸国。光武帝刘秀认为天下初定,国力虚弱,北方尚未臣服,无力顾及西域。于是退回各国作为人质的子弟并赏赐大量珍宝。西域诸国闻讯十分忧虑,就写信给敦煌太守裴遵,愿意留下侍子为人质,以此向莎车国表示,西域都护即将出塞,借此威慑莎车国,使其不敢挑起事端。裴遵将此事上奏光武帝,刘秀表示同意。
西域18国请置都护,表达了西域人民愿意接受东汉王朝的统治、加强西域与中原地区联系的强烈愿望。
